Molti paesi a basso reddito affrontano una tripla crisi: la pandemia, l'aumento del debito e il cambiamento climatico. Uno scambio debito-clima potrebbe essere la soluzione
- La fine della Debt Service Suspension Initiative (DSSI), lanciata per alleviare l'impatto della crisi del Covid-19, aumenta il rischio di problemi di debito nel prossimo futuro.
- Allo stesso tempo, molti paesi altamente indebitati sono anche i più vulnerabili al cambiamento climatico. Alti livelli di debito riducono la capacità finanziaria dei governi di attuare misure per adattarsi o mitigare gli effetti del cambiamento climatico.
- I paesi sviluppati potrebbero considerare di scambiare il debito con misure climatiche per sostenere questi paesi vulnerabili e mantenere le promesse fatte in precedenza in tema di cambiamento climatico.
Molti paesi in via di sviluppo affrontano una tripla crisi. La pandemia di Covid-19 ha colpito i paesi di tutto il mondo, specialmente le piccole economie insulari dipendenti dal turismo. La pandemia ha aggravato la vulnerabilità del debito che molti già affrontavano in epoca pre-Covid 19, poiché ha provocato profonde contrazioni economiche e un ulteriore aumento del debito pubblico. Accanto ad essa, molti paesi in via di sviluppo sentono il peso del cambiamento climatico e saranno i più vulnerabili agli effetti del cambiamento climatico nei prossimi anni. Un paese dove la tripla crisi è chiaramente visibile sono le Maldive. La pandemia ha provocato una forte contrazione economica e un aumento del debito. Inoltre, è uno dei molti piccoli stati insulari che sono vulnerabili per un aumento del livello del mare.
Mentre cercano di riprendersi dall'impatto della pandemia, molti paesi affrontano gli effetti del cambiamento climatico, tra cui siccità, inondazioni e un aumento del livello del mare. Pertanto, istituzioni come il FMI e la Banca Mondiale stanno promuovendo una ripresa economica inclusiva e "verde". Gli investimenti per affrontare gli effetti del cambiamento climatico o per tagliare le emissioni di CO2 possono fornire un'opportunità per dare vigore alla crescita, creare posti di lavoro e rendere le economie più pronte ad affrontare i cambiamenti climatici. Tuttavia, poiché molti di questi paesi hanno vincoli fiscali a causa dei loro alti livelli di debito, c’è pochissimo margine per investimenti pubblici in questo senso. Una delle soluzioni per sostenere questi paesi potrebbe essere che la comunità internazionale fornisca una riduzione del debito in cambio di investimenti nel clima. Attraverso questo cosiddetto scambio debito-clima, le risorse liberate potrebbero essere usate da questi paesi in misure per adattarsi o per mitigare l'impatto del cambiamento climatico.
I creditori multilaterali e bilaterali forniscono già supporto ai paesi per mitigare l'impatto della pandemia di Covid-19 sulle loro economie. Una di queste iniziative è terminata nel dicembre 2021, il che potrebbe mettere a rischio la sostenibilità del debito in alcuni paesi. Per questi paesi altamente indebitati, è necessario un maggiore sostegno per affrontare il cambiamento climatico.
La fine della Debt Service Suspension Initiative (DSSI) potrebbe aumentare le vulnerabilità del debito
Alla fine del 2021, la Debt Service Suspension Initiative (DSSI) del G20 è scaduta. Questa iniziativa è stata attuata per aiutare i paesi più poveri a combattere l'impatto della Covid-19 sui loro sistemi sanitari e sulle loro economie. Attraverso la partecipazione, i paesi potevano utilizzare le risorse che tornavano a loro disposizione per la spesa sui servizi sociali e sanitari. Tuttavia, solo i pagamenti del servizio di debito ai loro creditori bilaterali ufficiali sono stati inclusi nel DSSI. Sebbene anche ai grandi creditori privati sia stato chiesto di partecipare a condizioni simili, non vi è stata una significativa adesione a questa iniziativa.
Il DSSI era disponibile solo per i paesi a basso reddito e i paesi meno sviluppati. Hanno partecipato 46 dei 73 paesi potenzialmente includibili in questa iniziativa. Alcuni paesi, come il Ghana e il Benin, non hanno partecipato per paura di conseguenze negative sui loro rating sovrani esterni. Altri, come la Nigeria e l'Honduras, non hanno partecipato perché i benefici del DSSI erano piuttosto limitato, dato che il loro debito bilaterale ufficiale era relativamente basso. Secondo la Banca Mondiale, in totale sono stati consegnati più di 10,3 miliardi di dollari di risorse da quando è entrato in vigore nel maggio 2020.
Figure 1 Potential DSSI relief to GDP 2021
Il DSSI potrebbe essere molto vantaggioso per i paesi. Il Bhutan per esempio, che non ha aderito all’iniziativa, avrebbe potuto potenzialmente avere una sospensione dei pagamenti del servizio del debito di quasi il 6% del PIL nel 2021.
Tra i paesi partecipanti, il più grande beneficiario del DSSI in relazione al PIL sono le Maldive, seguite da Angola e Gibuti. Per questi paesi, la sospensione dei rimborsi del debito bilaterale ha fornito un margine sostanziale per sostenere le loro economie.
Si dovrebbe tenere a mente che il DSSI è solo una sospensione dei pagamenti del servizio del debito e che dal 2022 in poi i paesi devono rimborsare questi pagamenti ora sospesi. Per molti di loro questo potrebbe diventare difficile a causa degli elevati livelli di debito pubblico e dei relativi alti rimborsi del servizio del debito. Tanto più alla luce del previsto aumento dei tassi negli Stati Uniti. Un tasso d'interesse più alto negli Stati Uniti potrebbe rappresentare una minaccia per i paesi altamente indebitati.
Già prima della pandemia Covid-19, alcuni paesi avevano un alto debito pubblico, che è aumentato ulteriormente a causa della pandemia. Le vulnerabilità del debito sono aumentate notevolmente nei paesi in via di sviluppo, specialmente in quelli in cui il debito esterno ha la quota maggiore. Tra i paesi partecipanti al DSSI, alcuni hanno livelli di debito pubblico totale superiori al 100% del PIL e hanno una grande quota di debito estero.
Figure 2 DSSI recipients total public debt % GDP in 2020
Il DSSI è in realtà una soluzione temporanea e non affronta i problemi di solvibilità di alcuni paesi emergenti. Risolve solo i problemi di liquidità sollevati dal calo delle entrate pubbliche e dall'aumento delle spese legate alla Covid-19. Per affrontare questo il FMI e il G20, insieme al Club di Parigi, hanno introdotto il Quadro comune nel novembre 2020, per affrontare l'insolvenza e i problemi di liquidità prolungati.
Un passo avanti nel Quadro Comune
Il Quadro Comune andrà oltre il DSSI, ma alcuni sostengono che non sia sufficiente. Caso per caso, i paesi debitori possono richiedere un trattamento del debito nel Common Framework. Per il trattamento specifico del debito è richiesto il coinvolgimento di tutti i creditori e dovrebbe essere accompagnato da un programma del FMI. I creditori ufficiali del G20, sia i membri del Club di Parigi che i nuovi creditori come la Cina vi partecipano. Inoltre, i paesi debitori sono tenuti a chiedere ai creditori privati una riduzione del debito a condizioni comparabili.
Tuttavia finora, solo tre paesi hanno annunciato il loro interesse a partecipare al Common Framework: Ciad, Etiopia e Zambia. Molti paesi altamente indebitati sono riluttanti a partecipare a causa delle potenziali azioni avverse sui rating che questo potrebbe infliggere. Inoltre i progressi sono lenti a causa della complessa struttura del debito di ogni paese e per questioni interne. Per esempio, il primo paese a rinegoziare il suo debito, il Ciad, deve ristrutturare un debito commerciale collateralizzato detenuto da un gran numero di banche e fondi.
La complessa struttura del debito si traduce in un lungo processo di negoziazione per convincere tutti i creditori a partecipare all’iniziativa alle stesse condizioni. In passato, i paesi in via di sviluppo contraevano debito soprattutto con creditori multilaterali e dai tradizionali creditori ufficiali occidentali, ma attualmente prevale il debito verso creditori privati e nuovi creditori come la Cina e l'India.
Per includere il clima...
Alcuni sono favorevoli ad una espansione il Quadro Comune per includere anche il clima, visto molti dei paesi altamente indebitati sono anche quelli che sono più vulnerabili agli effetti del cambiamento climatico. Per esempio, i piccoli paesi insulari in via di sviluppo, come le Fiji e le Maldive, hanno alti livelli di debito sovrano e lottano per la loro esistenza contro l'aumento del livello del mare. Altri paesi vulnerabili si trovano in tutta l'Africa, dove il cambiamento delle condizioni meteorologiche provoca siccità, modelli di pioggia variabili e inondazioni che hanno un grande impatto sul settore agricolo.
Molti di questi paesi hanno contribuito appena all'aumento della temperatura e hanno basse emissioni di carbonio, ma ne subiscono maggiormente gli effetti. I minori emettitori di CO2 sono piccoli stati insulari come Fiji, Grenada e Dominica, e per esempio, l'Africa, come regione, ha contribuito solo al 4% delle emissioni globali di CO2 nel 2020. Un'eccezione in questa regione è il Sudafrica, che è il più grande emettitore di CO2 dell'Africa e il 13° al mondo a causa della sua dipendenza dal carbone. Circa l'88% della produzione di elettricità del Sudafrica proviene dal carbone, contribuendo alla sua decisione di non firmare l'accordo per eliminare gradualmente l'uso del carbone alla COP26 a Glasgow. Tuttavia il Paese ha ricevuto 8,5 miliardi di dollari dall'Unione Europea, Francia, Germania, Regno Unito e Stati Uniti, per accelerare la transizione dal carbone a fonti rinnovabili. Si tratta di un accordo unico, che incorpora sovvenzioni e prestiti a basso costo, per permettere al Sudafrica di investire nelle energie rinnovabili e sviluppare nuovi settori. I primi 15 emettitori di CO2 erano responsabili del 76% del totale delle emissioni mondiali, con la Cina, i paesi sviluppati e alcuni altri grandi mercati emergenti come grandi emettitori di emissioni di carbonio.
Figure 3 Top 15 CO2 emitters
Gli alti pagamenti del servizio del debito minano la capacità di finanziare misure di adattamento al clima o di muoversi verso un'economia più verde. Alcuni paesi si trovano in un circolo vizioso. Le scarse possibilità di investire limitano infatti la loro capacità di adattarsi al cambiamento climatico, i crescenti shock climatici aumentano il loro premio di rischio e quindi aumentano i costi di prestito sui mercati finanziari globali. Per affrontare contemporaneamente la crisi del debito e quella del clima, una soluzione potrebbe essere il cosiddetto debt-for-climate swap.
Il debito per il clima potrebbe aiutare?
Il debito per il clima non è un fenomeno nuovo. Già negli anni '80, durante la crisi del debito in America Latina, furono introdotti gli swap “debito-per-ambiente”. Nel 1987 la Bolivia e una ONG hanno firmato il primo accordo; in cambio della riduzione del debito, la Bolivia ha adottato misure per affrontare le tendenze alla deforestazione. Nei primi anni, questi accordi erano azioni a tre parti; le ONG compravano il debito sovrano dovuto alle banche commerciali e reindirizzavano i pagamenti verso progetti ambientali. Nel corso degli anni, gli accordi si sono evoluti in accordi bilaterali tra governi creditori e debitori e sono diventati più grandi. Il primo debt-for-climate swap (per l'adattamento climatico) è stato firmato nel 2016 tra le Seychelles e i creditori del Club di Parigi. Circa 21 milioni di dollari di debito sono stati convertiti in investimenti per la protezione e l'adattamento delle coste.
Finora, gli accordi sono stati piuttosto piccoli, ma potrebbe essere uno degli strumenti per sostenere i paesi altamente indebitati, che sono vulnerabili per il cambiamento climatico. Un'idea ancora più controversa sarebbe che la riduzione del debito sia usata per compensare i paesi in via di sviluppo per non aver sviluppato i combustibili fossili nel terreno. Sono necessari investimenti sostanziali per adattarsi al cambiamento climatico e per limitarne l'impatto accelerando l'uso di fonti di energia rinnovabili. Anche se il mercato delle obbligazioni verdi è cresciuto rapidamente negli ultimi anni, spesso non è un'opzione per i paesi altamente indebitati, poiché non affronta i vari aspetti dei problemi di debito.
Vantaggi per entrambi le parti
Le specifiche di uno swap debito-clima potrebbero variare da paese a paese a seconda delle esigenze del paese debitore. I creditori internazionali potrebbero accettare di ridurre il debito estero in valuta estera, abbassando il tasso di interesse, convertendolo in valuta locale o cancellando parte del debito. Il debitore può quindi utilizzare i fondi risparmiati per misure di adattamento al cambiamento climatico, per ridurre le emissioni di carbonio o per proteggere le foreste o la biodiversità. Di conseguenza, questi investimenti potrebbero stimolare gli investimenti privati e sostenere la transizione di questi paesi verso una ripresa economica verde e inclusiva. Un altro vantaggio è che l'affidabilità creditizia del debitore può migliorare riducendo gli indici di indebitamento, con conseguente riduzione dei costi di prestito.
Dal punto di vista del creditore, un accordo debito-clima potrebbe essere una fonte attraente per il finanziamento del clima. Attualmente, le economie avanzate non sono lontane dai 100 miliardi di dollari promessi all'anno per sostenere i paesi più poveri a mitigare o adattarsi agli effetti del cambiamento climatico. Questi scambi potrebbero essere una delle tante fonti di finanziamento del clima. Crea anche un'opportunità per incorporare considerazioni ambientali, sociali e di governance (ESG) nella ristrutturazione del debito sovrano.
Sfide da superare
Per far sì che gli swap debito-clima abbiano successo, i partecipanti devono superare diverse sfide. La più importante è coinvolgere tutti i creditori. L'esperienza con il DSSI e i lenti progressi del Common Framework dimostrano che è difficile coinvolgere tutti i creditori. È comunque cruciale che tutti i creditori - multilaterali, bilaterali e privati - siano coinvolti. Perché allora si darebbe ampio margine per un paese debitore per spingere verso un'economia più resiliente al clima e una crescita più verde. Aiuterebbe anche ad affrontare la questione del rischio morale, per i creditori pubblici. Dovrebbe quindi essere un'iniziativa globale. Un ruolo di primo piano per le istituzioni finanziarie internazionali, come il FMI e la Banca Mondiale, e il G20 è quindi inevitabile. Sarebbe necessario anche l'impegno delle agenzie di rating del credito come Moody's, S&P e Fitch perché la maggior parte dei declassamenti di rating seguono una ristrutturazione o un alleggerimento del debito. Invece di "punire" i paesi con declassamenti per aver partecipato a un accordo debito-clima, potrebbe essere visto come una mossa positiva necessaria per un futuro sostenibile.
Un altro importante obiettivo per questo tipo di azione sarebbe far si che la riduzione del debito aumenti le possibilità per un paese debitore per aumentare la sua spesa per il clima. Se un paese è già in difficoltà con il debito, una ristrutturazione o una riduzione del debito potrebbe non creare abbastanza spazio fiscale. Un maggiore alleggerimento -topping up- è allora necessario per permettere una maggiore spesa per il clima.
In passato, si è scoperto che i lunghi processi di negoziazione, la complessità dello strumento e le transazioni elevate erano ostacoli per gli swap debito-clima. Inoltre, un accordo di successo dipende dal buon governo di un paese debitore. Assicurarsi che i fondi siano utilizzati per gli obiettivi concordati e trasparenti è inevitabile.
Necessario è dunque l'impegno della comunità internazionale
Ci sono ancora molte sfide da superare, ma gli swap debito-clima potrebbero diventare uno strumento interessante sia per il paese debitore che per i creditori. Potrebbe ancora volerci del tempo, date le diverse parti coinvolte. Ciononostante, costruire sull'esperienza dei precedenti swap potrebbe essere un modo per attuare dei miglioramenti. Il debitore potrebbe affrontare con un'unica azione le sfide del debito e del clima. Inoltre, i necessari investimenti nel clima potrebbero avviare una ripresa economica sostenibile dalla pandemia di Covid-19, che ha colpito così duramente alcuni paesi, aiutando in questo modo ad affrontare la triplice crisi che molti paesi affrontano. Per il creditore invece vi è la possibilità di dimostrare l'impegno e la promozione della crescita economica sostenibile sostenendo questi paesi. Mitigare l'impatto del cambiamento climatico e adattarsi ad esso è una sfida enorme e richiede il sostegno della comunità internazionale.
Afke Zeilstra, Senior Economist
afke.zeilstra@atradius.com
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